热费改革：大庇天下，俱欢颜
------从国有企（事）业角度浅谈热费改革
2003年7月21日国家建设部等八部委局联合下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，标志着城镇供热体制改革进入了实质性阶段。各地供热体制改革准备工作业已全面展开，许多城市热改政策相继出台，开始试水。
长期以来，政府机关、国有企事业单位职工热费一直由单位承担，是广大北方城镇居民享受的福利。随着医改、教改、房改等的结束，“热改”被称为向计划经济福利体制最后的“告别之战。其必将象“医改、教改、房改”一样，对我国北方地区广大居民特别是国有企事业职工的福利、生活质量、生活方式、能源消费习惯等产生深远的影响。
建设部仇保兴副部长称这场席卷大半个中国必将载入史册的“告别之战”的“牛鼻子”是热费制度改革，可谓剑指要害，一剑封喉---热费乃供热行业种种困局的“咽喉要冲”。
1．热费之困
1.1热费政策法规滞后，使国有企事业仍背有很大的“社会包袱”
我国的福利供暖制度始于上个世纪五十年代，个人无须缴纳采暖费，是计划经济时代一项重要的社会福利事业。在计划经济时代，企（事）业施行的是国家财政负责成本（或财政全额划拨）、受益统一调度的计划模式，所以单位为所有本单位职工支付的采暖费用，其实质最终仍是由国家来承担的。许多城市多年来热费收缴的整体演变历程一直没有突破“社会福利”的框架。
如目前有1400万常住人口的北京市，从1978年始，单位(含企业、事业单位和行政机关)对居住锅炉供暖住宅的职工停发16元的取暖补贴，房管部门也不再向职工收取采暖费，采暖费用按直管房和代管房分别由市财政局直接核销或由市房管局向职工单位收取。至1987年，北京市政府批准了市房管局、财政局《关于调整市房管部门管理房屋锅炉供暖收费的请示》，取消了由市财政局直接核销部分，全部改为由房管部门按住户使用面积计算。其中明确规定单位所承担采暖费的来源是“行政机关交付采暖费从其他支出中列支，事业单位由事业费中列支，企业单位可列入成本”。文件要义就是由住户所在单位与供暖方签订供暖协议，建立供用热合同关系，由单位负担职工的采暖费用，住户没有单位的，自行负担采暖费用，财政不再直接负担供暖开支，并一直延续至今。
但进入上世纪九十年代后，社会方方面面发生了巨大变化（企业所有制多样化、商品房兴起、企业改制、人事制度改革）,大部分国有企（事）业单位都施行了股份制改造，被推向市场，向自主经营，自负盈亏的现代法人制度转型。
热费过去是由企业“请客”，政府“买单”的一项社会福利，随着国家逐渐从企业经营活动中淡出，政府与企事业的彻底脱钩，付帐的责任便由政府落到了企业的头上----采暖费转变成为企（事）业的“负担”。（虽然许多城市的市政府每年仍拿出大额资金补贴供热单位，有的城市甚至高达数亿,但供热单位也在叫屈,甚至和用热方一样也有相同的想法，认为自己“请客”了。）
抛开人所共知，“千夫所指”的采暖费收缴率低及随之而来的供热企业方无法安全、保质地正常提供供热服务等，仅从用热企事业单位角度来看，历史延续下的现行热费政策已使许多单位陷入 “困局”，并不断加深。一系列表象也生动地对此进行了反映：
一些国有企（事）业组织很大的人力、物力去调查现有职工住房情况，供暖方式，设专人或部门，应付供热单位。甚至到法庭参加职工采暖费的诉讼。
采暖费一次支付数额巨大，对企业的经营（生产资金筹措等）产生不利影响，甚至有单位因此出现生产原材料无法及时采购而影响生产。
许多企事业根据自己的情况制定了变通政策，目前仅部分负担职工热费的单位很多，一些单位干脆就是不执行政府的采暖费政策，不予承担。严重影响政府政策法规的严肃性和职工与单位的关系。
随着人事制度的改革，原企业职工合同到期或改制、与企业已解除劳动合同的职工仍住本企业房屋，仍需企业支付采暖费；甚至老职工已过世，子女居住的仍在承担。
企业重组（剥离、兼并）、人员的调动、买断工龄、房屋大产权的变更、危改、拆迁、职工购买商品房等均造成供暖协议主体的多变、统计职工住房面积困难，加上一些城市供暖收费标准多样，使采暖费支付更为复杂，使企业都不知当年要准备多少采暖费，第二年度要支付多少采暖费。
由于企业的重组、关转等，一些供热单位几年未与用热单位联系。
甚至有因供热单位没有主动收缴，而出现企业（用热单位）欠费，即出现钱准备好了，没人来要的怪现象。
对于一些大中型国有企业，特别是一些建厂较早的老牌国企，由于企业效益一直不佳，历年欠付采暖费累计已成很大数字，几十年来离退休职工人数相对在职员工数量庞大（有的高达数十倍），虽然进行了多年的国企改革，但利润往往处在很低的水平，使企业在激烈的市场竞争中求得生存发展的同时，又得担负历史遗留的社会职责。
北京XX大型纺织公司在分析职工热费对本单位生产经营产生的影响中写道：企业处在亏损边缘，在日趋严峻的竞争形式下，风雨飘摇，承担职工热费对本单位生产经营如雪上加霜，毕竟吃饭是第一位的，由于企业无力支付采暖费，由此引起的诉讼案件较多，企业形象严重受损，因此也激化了企业与员工的矛盾。
同样的问题，北京XX化工厂是这样描述的“我厂每年支付职工采暖费271万，煤火费10万，对于我们搬迁（改制）企业来说，负担非常大，尤其是退休职工的采暖费，全部落在我们这样一个企业的身上，很难！”
同时，随着社会的进步（房改等），职工住房条件已发生很大变化，平均住房面积大幅提高，单位承担的采暖费也在大幅增加。 加之近几年许多城市，特别是象北京这种环保要求高的城市，由于采用清洁能源，供热燃料结构发生很大变化，燃气、燃油、电锅炉的采用，使得每平米供暖负担成倍增加（相对燃煤供热价格翻番尚多），随着煤、气、水、电价格的大幅上涨，供暖价格一再上调趋势明显，企业热费负担必将一步步加重。
当然我们也注意到，一大批新生代的小型国企或者垄断行业的企业，由于职工人数少，成立相对较晚，改制也较顺利，或效益较好，矛盾相对较为缓和。为热费改革创造了有利的一面。
1.2 采暖费作为一项社会福利，却产生巨大的不平等
1.2.1同一企业，福利分配存在明显不公，影响员工劳动积极性
根据当前的热费规定，单位对给分了房子的职工，还需承担其采暖费，这给企业带来双重负担，却给了这部分员工双重利益；甚至有的职工还有多套房子符合采暖费报销规定。而未分房子的职工（住配偶的房子或父母的房子，自己购买商品房或经济适用房），单位往往不负担任何费用或只负担部分费用，十分不合理。明显存在的不公，使未有享受到此项基本福利（属于温饱范畴）的员工有被歧视之感，直接影响职工劳动生产的积极性。
另外，对许多目前担负单位发展及未来的中年和年轻职工来说，往往不再可能享受单位分房，也意味着不可能象老职工享受采暖费，每年冬天采暖费交纳时，都会引起这部分群体对企业管理不公正的不满情绪。
但如果给刚参加工作就贷款买房的员工报销采暖费，一些老职工住房条件差或由于经济紧张（银行一般不贷款给即将退休的老职工）买不起楼房就不能享受昂贵（大额）的采暖费报销，也会感觉相对不公平。
这些都给企业管理带来一定的管理难度。
1.2.2不同的企业间承担的社会义务差距较大，存在“吃大户”和“老实企业吃亏”的现象
对于企业来说，职工房子是家庭成员共同居住，其成员是在不同的单位上班，却要一个单位（往往是分配该房子的单位，或效益好的或采暖费支付政策好的单位）承担，很不公正。为了采暖费能报销，出现有些家庭将产权人名字进行变更到单位能报销的家庭成员名下的现象。
其次由于企业改制，许多大企业分为几个兄弟企业，住房产权互有包容，但人数往往不均，面积不均，造成不合理缴费，由于牵涉面太广，细帐无法算清，一些企业只能按历史遗留问题处理，但随着采暖费的上涨和企业生存环境市场化的加剧，一些企业开始叫苦。
另外在整个社会市场经济的大环境中，国有企事业也是市场的一分子，但相对民企和外企等其他所有制的企业，仅从热费负担来看，其竞争的起跳点明显不在同一高度，客观地说就是不符合市场的平等、公平竞争原则。
总之，计划经济下，所有制单一，员工、企业都在整个社会的大锅饭式福利分配下，多点少点，不会出圈，企业和个人都不会太计较。但目前随着各项改革和市场化的推进，采暖费作为一项温饱型福利，产生了巨大的不平等，其带来的负面效应，在新的热费改革方案中应给予避免。
1.3热费制度造成能源的浪费，不利于建设节约型社会
1.3.1当前的热费制度，使消费者忽视“热”的商品价值
当前热费的福利制，使用热者与交费主体是分离的。“热消费”仍是计划经济下配给职工的，“热”也就不是真正的商品，漠视了热的商品价值，消费群也就不会珍惜，必然造成热的随意浪费，实质上导致国家能源的浪费。
用户屋里太热了，开窗户调节，也不通过调整阀门开度调节热量，造成很大的能源浪费。甚至出现许多造价很高的节能建筑，却达不到节能的目的，反而造成更大的浪费。而这种现象在单户自采暖（电采暖和壁挂炉）的用户中就不存在，因为节省的燃气或电费是其本人的。
显然只有作为热商品的最终消费者，同时又是买单者，其才能真正节省消费。热能的节约，是煤、水、电、气等原材料和能源的综合节约，有利于建设节约型社会。
1.3.2当前的热费制度，不利于“热”的供应者降低生产成本
热供应作为市政基础设施，具有一定的地域垄断性。当前的热费收缴制度，一般按建筑平米计，由职工所在单位一次性消费前支付。不利于供热方千方百计降低供热成本，提高供热服务质量和生产经营水平，也必将造成对资源的浪费。
一些企业反映，给供热企业拨了采暖费，到冬天自己的一些职工反映供热质量差，但也往往无可奈何，同时供热企业热网“跑冒滴漏”严重、保温破损常无人问津，甚至熟视无睹。
1.3.3当前的热费制度，不利于供热节能技术的进步
由于热的生产者和消费者，都无降低产品生产成本、消费成本的强烈内在动力，也必不利于供热节能新技术、新产品的研发、推广、应用。
总之，从供暖的消费和生产两个角度剖析，在某种意义上可以说当前的热费制度，不利于促进全社会供热节能，建立节约型社会。
2．对热费改革的热盼
对于许多企事业来说，职工的采暖费是一个热点问题，归根到底它是建立在福利分房基础之上的国有单位特有的问题。但随着体制改革及整个社会各方面市场化的推进，采暖费的矛盾越来越突出，它的不公正性、局限性、不可操作性、不合时宜性也愈来愈明显。市场经济要建立自主经营、自负盈亏的现代企业制度，使企业在公平、统一的市场环境中参予竞争。企（事）业主要功能是生产经营，负担职工采暖费牵涉太多人力、物力、财力，明显不合理。
国有企事业是否应该完全负担职工的采暖费、如何负担职工采暖费，值得深入结合国情和借鉴国外经验，进行改革。热费制度作为供热体制的一个方面，其改革应与供热系统（如分户供暖、热计量、量调节运行、节能建筑及热供应的区域垄断等）、供热经营管理模式（如供热特许经营引进竞争等）、融资机制、社保机制等相互配套，全面设计，统筹实施。
需要指出的是：目前我国企事业改制的成功及经济的稳步发展，为供热体制改革创造了一定的条件和营造了一个较好的环境。但煤、水、电、气等原材料的不断涨价，为热费改革带来了不利。加之热费拖欠额度从每年明显地在不断增加，意味着改革成本在不断加大。
切实可行的热费政策应尽早出台。
3．热费改革的必由之路
3.1实行供暖补贴货币化
实行供暖补贴货币化，有利于供热市场的真正建立。
供暖补贴货币化，可使企业交付的采暖费，直接以明确的金额发放给职工，由职工与供热单位签定供热协议并执行此“买卖合同”的有关要约，从而真正明确谁受益谁交费。为国有企事业从热的消费主体和供应主体间脱身出来创造了条件，有利于供热市场的建立，也有利于整体的供热体制改革。
同时，实行供暖补贴货币化，有利于体现社会公正。
热费货币化后，可保证采暖费作为一项基本的“温饱类”福利，使企业在热费操作中，对每个员工个体体现公平的最大化，成为可能。有利于使热费改革脱离旧有的住房政策、人事政策，重新进行规划制定，不但有利于企业内部实现同工同酬，也有利于实现单位承担社会义务的公平化，有利于国有企事业的管理和参与市场竞争。
显然，实行供暖补贴货币化，对建设节约型社会也有不需赘言的重大意义。
3.2企（事）业应从职工与供热单位间彻底解脱出来
在新的供热体制改革中，要把供热消费市场的供需双方明确，并使双方直接挂起钩来，而不应紧紧抓住企业——可以说只是一个消费者所工作的企业（雇主）——不放，使其处于本不应该处于的位置，造成企业权利和义务的放大，使热消费者（职工）本应承担或享有的权利和义务不能正常化，明显混淆了企业与职工的关系，企业有越俎代庖之嫌。
用热和供热相互脱节，用热方不知用的谁的，供热方不知供给了谁，往往双方也不愿细问，里外都有企业扛着。而企业夹在中间扮演着市场经济中就没有的角色，必是出力不讨好，定位十分尴尬。
企业实际上也无力做好这个“保姆”。在不利于其生存发展的同时，也更不利于供热市场的真正建立。其应尽早淡化解脱出来，让“供暖”当事人按市场规则直接“说话”，也就是在市场经济的大环境下，供热也按市场规则办事。
4．热费改革的“冷”思考
4.1考虑“热”商品属性的同时，更应关注其生活必需品的属性
热费改革在考虑“热”的商品属性的同时，对“热”作为基本生活必需品的属性也不应忽视，其与居民日常生活密切相关，热费改革关系北方广大企事业职工的切身利益，应充分考虑职工的经济承受能力。
我们以北京为例，首先估算一下一个职工将要花费多少钱买到“热”。分两种方法进行估算。
①按目前平均供热价格计算
据测算，目前北京市居民采暖费平均价格为23.22元/平米/季。按人均住房面积50平米计，每年采暖费1161元。北京2004度人均工资2362元/月，则热费每月支出占收入比例为：（1161÷4）/2362=12.29％。
②按当前四种居民供热价的最高价估算
以30元/平米/季计算，年采暖费1500元，采暖期每月支出375元，则热费每月支出占收入比例为：15.88％。
显然，热费较职工消费其他水、电、气等基本生活必需品所支付的费用要偏高的多，且所占职工工资收入比例也是高得惊人。以上比例尚是按北京市平均工资测算，实际上许多经营不是太好的国有企事业，职工月工资尚不足2000元。
“热”如果简单的商品化，全部由职工个人承担，在目前工资水平和热价下，将对许多职工生活质量带来负面影响。这是目前我们改革必须面对的客观现实。
“热”是商品，但不是普通的流通商品，其是生活必需品（应属温饱类商品），是基本生活要素。不能仅考虑商品化、市场化，单纯地减少或消除“热”的计划“特征”，甚至简单地认为市场化就能解决所有问题，就是改革完成任务。我们认为应充分考虑有一定的保障机制，确保很大一部分企业职工的切身利益不受到损害。
4.2热费由政府、企业、个人三方共担
热费改革应“三方共担”，即政府出一点，企业担一点，用户拿一点。
4.2.1从劳动力再生产的角度考虑，企业应承担热费
“热”是北方居民冬季基本的生活保障品，属于解决职工“温饱”的范畴。温饱是劳动力再生产的起码条件。从劳动力再生产的角度考虑，工资不只是劳动者的报酬，还包括劳动力的再生产费用，作为健全的的社会主义市场经济，劳动者的工资中应体现此部分基本费用。
而目前的国企职工的收入中均没有明确此部分。政府有关部门应给予严格的规定或制定一定的制度，并进行有效监管，保证包括国企职工在内的各种所有制下的劳动者都能平等地从企业拿到应当得到的“温饱费”。
4.2.2尊重历史和客观现实，国家和企业有责任对离退休职工负责
热费作为一项福利，曾长期实行过单一的国家保障，到20世纪70年代又实行基本上单一的企业保障。对大批国企的离退休职工，他们工作的时代大多是低工资高福利的“激情燃烧的岁月”，国家和企业有责任为他们晚年的“冷暖”负责。特别是各种“旧有的福利堡垒”被一再瓦解或削弱、社会福保制度尚处在底水平不完善的大环境下，更应给予充分的重视。
各地改革试点也显示，随着各项改革的推进，有些企业已开始进行热费变通，且结合自身实际进行操作，但大都是很务实地实行企业部分负担，个人负担一些。
4.2.3大庇天下寒士俱欢颜是社会及人文的进步
我们认为福利没有错。热费改革的基本目的是改变或消除当前旧有热费制度的不足、没有“与时俱进”之处，从而使国有企业及职工得到更多实惠和优质的供热服务、有利于能源节约等。计划经济给广大职工的热费福利，如果有其合理性，就不应因为热费制度需要改革或者说是在市场经济条件下，就笼统地由职工个人全部承担，而国家与企业，对此再均无任何需要必须承担的义务或责任。一定要做好经营不善的大中型老牌国企职工、困难破产企业职工、下岗职工等低收入居民家庭的供热保障工作，探索行之有效的保障机制，让他们既能维持基本的生活，又能感受到社会的温暖。这有利于促进社会稳定、建立和谐社会。
同时应看到，供暖作为一项基本的生存条件（温饱类），在暗补变明补的货币化进程中，不应太细的分出三六九等（如按职务、工龄、职称等划分热费补助），对每个职工个体在热费问题上应等同对待，即可提高热费改革的可操作性，也是时代发展到今天，社会及人文进步的标志。大庇天下冷暖既是中国几千年文化的理想追求和传承，也是国家建设和谐社会的必有之意。
总之，我们应结合国情，统筹考虑政府、企业和个人三方的利益和责任，尤其是企业和职工的平均承受能力，遵循国家、企业和个人责任共担的原则，针对不同对象、不同主体，责任比例不同，在总体上形成合理的三方共担机制。可以在起步时，在改革成本上，政府多承担，企业承担一些，待个人工资收入水平普遍提高以后，再由个人多承担一些。
城市供暖是关系民生的大问题，广大国有企事业职工的冷暖一直是政府工作的重点。现行热费福利制度作为计划经济下的产物已愈来愈不适应时代的发展，热费成为国有企（事）业正常经营的一种社会负担，且不利于全社会的能源节约，其改革已是势在必然。古人云：大庇天下寒士俱欢颜。这是一种情怀也是一种责任。谨愿已拉开大幕的中国供热体制改革能够温暖天下，欢颜天下。
北京暖洋洋 杜红波
