1引言

1.1城市公共管理服务需求

    为了推进城市管理的创新研究，2002年，清华大学公共管理学院与北京市市政管理委员会科技处共同建立了“政府创新实验室”。本课题源于该实验室的研究项目，旨在研究水、电、气、热、环境、交通、综合整治等公共基础设施相关的城市公共管理服务模式问题。 

    井盖、冬季供暖、雨季道路排水等社会热点问题的发生，反映出城市管理水平的相对滞后已经制约了城市的进一步发展，迫切要求借助现代信息技术，整合现有城市管理资源，加强市民与政府的良性互动，建立政府监督协调，企业规范运作，市民广泛参与，各司其职、各尽其能、相互配合的城市管理联动机制，以及推动“服务型政府”的创建。

1.2电子政务创新需求
      
    所谓电子政务，是指国家机关在政务活动中全面应用现代信息技术进行管理和办公，以及为社会公众提供服务。 

    目前，我国存在如下几种电子政务模式： 

    ◆       G2G（政府对政府），是上下级政府以及不同政府部门之间的电子政务系统，主要包括信息交换、信息共享、业务协同等； 

    ◆       G2B（政府对企业），是针对政府对企业的采购、税收、审批等监管服务而建设的系统； 

    ◆       G2C（政府对公众），是政府利用先进的信息技术，更为高效地向公众提供服务，具体包括居民户籍管理、社会保险系统等。 

    以上模式都是着眼于政府的某类局部业务，缺乏整体考量，从而形成了目前的各类“信息孤岛”、“数字鸿沟”等问题，数据共享、业务协同困难。 

    城市公共管理服务水平的提高，呼唤一种新的电子政务模式的出现。GBC模式正是在这样的大背景下提出的。


2城市公共管理服务GBC系统

2.1 GBC概念 

    GBC模式是一种电子政务公共管理服务模式，它包括一个公共管理服务统一平台和一套公共管理服务规范，其中的G代表政府（Government），B代表企业（Business），C代表公众或者社区（Citizen），如下图示：

2.2 GBC模型

    研究城市公共管理服务的各类模型的意义，在于发现相关的要素及其关系，为系统的建设提供理论指导，明确系统建设的重点和各方面，提高系统建设的效率和有效性。

2.2.1要素模型 

    城市管理和服务涉及的要素有4种，分别是：政府G、企业B（包含特许经营企业和政府专业部门等）、公众C（也可以是社区或者公民）以及公共物P（包括公共设施和城市环境相关的物、事件）。各要素关系中，G2G，G2B，G2C是电子政务的研究内容；B2B，B2C是电子商务的研究内容；C2C则是电子社区的研究内容。该模式具有两个特点：1）以公共物为核心；2）G,B,C三者作为能动主体，有机结合，协调互动。

2.2.2业务模型

    在GBC模式中，各能动要素分工不同： 

    ◆       政府的管理服务职能分为两类：1）日常的、具有可重复特征的行业规划、特许经营、企业监管等；2）事件的处理，表现在对设施和环境等城市公共物进行监管，以及受理来自公众的投诉、咨询、救援请求等； 

    ◆       企业作为服务提供者，运营城市公共物（包括城市各类设施和市容市貌、环卫、园林、绿化等城市环境），为市民提供服务； 

    ◆       市民则从政府和企业获得服务，并以监督者的身份参与到城市管理中。

2.2.3数据模型

    数据是描述要素（人或物）的，要素是数据的载体。为了保证信息系统中数据的完整性、准确性、可扩展性以及实现数据的更新、共享，依据数据与要素的关系以及数据间的逻辑关系，建立了数据模型如下：

    ◆       公共物P的数据可分类为：GBCP编码（详见下文）、属性数据（长度、材质、型号、能源类型等）、状态数据（是否正常，流量、压力、温度等）、地理位置、权属信息（P的责任主体和责任范围）、运营费用等； 

    ◆       政府G的数据可分类为：机构职能、场地设施、人员设备、法律法规、内部管理（OA、考勤、党务、档案等）、政务公开等； 

    ◆       企业B的数据可分类为：注册信息（名称等）、场地设施、人员设备（抢修、服务网点、设备分布图等）、经营许可（服务标准规范等）、运营记录、服务质量（信用等级等）； 

    ◆       市民C的数据可分类为：身份信息、居住地、联系方式、服务请求（请求的种类、内容等）、质量评价（满意度等）、服务反馈（意见、建议等） 

  

    GBCP编码是相关数据的组织大纲和共享索引，其特征如下： 

    1）全面：G、B、C、P各要素需要编码；公共设施以及城市环境中的事件需要编码；编码能够体现地理位置、权属以及编码对象本身的信息； 

    2）灵活：可以是单一字符串编码，也可以采用多个编码字符串的组合； 

    3）高效：数据采集者通过该编码可直接获得相关的G、B、C、P各方数据，直接发送相对全面的数据给相关各方，减少了中转环节，从而在数据层提高了效能。

2.2.4同质信息三角模型

    ◆       同一个要素的数据描述，可以有多种表现形式：数字、文字、表、图、图像/声音； 

    ◆       按上述顺序，从数字到图像/声音，数据精度（量的描述）越来越小，而数据密度（同一时间获取的不同数据量）则越来越大，表现越来越直观，适用级别则从业务人员、管理者到决策者越来越高。

2.3规范体系

2.3.1政府许可监管机制 

    由政府将能够以企业化运作的职能机构，以特许经营许可的方式交由企业运作，政府做标准的制定者、监管者。

2.3.2企业服务流程规范

    企业的服务流程要规范，受理、调查、设计、实施、验收、反馈等几个环节都要有章可依，这样才能保证服务的质量。

2.3.3企业服务质量标准 

    不同的企业，服务内容不同。可从响应时间、处理时间、处理效果（如：锅炉房的出水温度、居民供暖时间、温度，自来水各项卫生指标，道路垃圾清扫的干净程度等）等方面制定相应的标准。

2.3.4全面评价指标体系

    评价的对象包括：企业或者政府；评价的内容包括：评价工作过程的规范性、责任主体的绩效、规范标准的科学合理性等，要列出各项评价指标及其量化考核的办法。评价由公众、社会媒体和政府等共同参与；还要确定评价指标体系和其他工作的关系，比如：需要考虑规定企业许可通过的达标分数等。

2.4平台体系

    GBC平台体系，通过先进的数字技术手段，真正做到将GBC三者之间的信息能快速高效的实现互联互通互操作，包括一个中心、四个平台： 

    ◆       呼叫中心：提供多种便捷的接入手段，接收来自公众反映的事件信息； 

    ◆       监测平台：利用各类数字监测、视频监控设备，掌握事件地点的动态数据； 

    ◆       服务监管平台：提供PCRM（公共关系管理）、事件管理以及企业服务监管等支持； 

    ◆       业务处理平台：提供与政务对应的市政、供热、环卫、广告等的业务支持； 

    ◆       指挥平台：通过大屏、视频会议、值班系统、决策支持等系统，为辅助领导决策的有效性和科学性提供支持。

2.5运行模式

    GBC的管理运行模式如下图所示：

    GBC的服务运行模式如下图所示：

2.5.1数据采集环节

    ■        数据采集人员结构

打造强大的呼叫中心优先于设置专人巡查；鼓励社区自治、市民参与优先于设置专职巡查员；城管队员巡查优先于市民巡查。 

    ■        数据的核实方式 

    一般问题，不必进行数据核实；遇到紧急、较大事故或者检举、投诉等特殊情况，由政府监管部门协调核实；非专业工程问题，可协调城管进行；专业问题，可协调专业管理队伍进行。 

    ■        数据采集、传输的技术手段多样 

    采集者可以通过语音互动、短信、WEB、Mail、MID(移动手持信息设备)拍照、MID视频、重点设施数字监测、交通公安摄像头等采集到各种声音、文字、图片、视频等各类数据，然后通过相应的各种通讯网络（固定电话网、移动通讯网、广播等）、信息网络（Internet、数字电视等）将数据传送给接收者，能够做到准确定位、实时传递、不留盲区。

2.5.2事件分派环节 

    ■        事件分派职能划分 

    一般情况下，由呼叫中心负责根据业务处理规则，将事件类消息分发给相应的责任主体（企业、政府专业部门），责任主体依靠法律约束自觉解决问题。遇到例外（投诉、责任主体拒不执行等）或者较大事件（影响面大，或者损失大等，需要政府出面协调的情况），则由政府监管部门，依靠行政力，强制责任主体解决问题。 

    ■        事件分派主体的管理方式 

    呼叫中心可采用“外包”的方式，公司化运作，灵活、易管理。 

    政府监管部门，根据各地情况，可选择机构改革、统一政令的物理集中方式，成立综合管理部门；也可以依靠信息化手段实行“逻辑集中”，由现有相关专业职能部门使用同一套共监管信息系统，各司其职，进行相应的事件分派。但是，不管哪种方式，都需要设置值班员，及时接收信息。

2.5.3事件处置环节 

    ■        政府制定服务标准，规范企业服务 

    政府需要明确定位，做到根据行业特点制定服务标准，向那些通过资质、信用评价的企业颁发特许经营许可，以达到规范公共服务的目的。 

    行业服务标准的制定，可等系统运行一段时间后，根据实际积累的数据，经过科学分析再确定，如：服务完成时限，可从计时制向限时制过渡。 

    ■        企业是责任主体，公共服务的提供者 

    此处的企业指特许经营企业、政府事业单位（环卫中心等）等。 

    责任主体，有义务自觉做到如下3条： 

    1）设置值班员，及时响应服务请求； 

    2）安排专人，按照规范提供服务，保证服务质量； 

    3）及时通过各种渠道（电话、Mail、Web等）报告办事情况。

2.5.4检查反馈环节

    ■        检查主体的结构 

    一般问题（如：井盖修补情况，垃圾清运情况等），可依靠社区力量，必要时，协调城管进行；专业问题（如：地下管线维修情况），可协调专业管理队伍进行。 

    ■        对事件处置情况的检查，以抽查为主 

    进行100%的事后检查没有必要，可采用定期抽查、不定期全面检查相结合的方式。 

    ■        情况反馈以应答为主 

    针对查询请求，以相应的方式（电话、Mail、Web等）提供办事情况的反馈，有助于减少资源需求，同时也符合信息安全、保密的控制需要。 

    另一方面，适度将办事过程网上公开，引导公众以正确的舆论，参与全过程监督，则有助于推进民主建设，营造和谐社会。

2.6系统特点

2.6.1以公共服务为导向，方便市民参与

    基于平台，政府能够为市民提供各类个性化的服务（信息查询、问题跟踪、上门服务等），诸如：能够“送温暖”到户，或者方便企业上门服务；也能够通过提供各种的参与途径，方便市民参与公共管理、服务评价，有利于营造和谐社会。

2.6.2统一的入口、服务、资源和空间参照

    通过平台的建设，基于统一的空间参考管理各类信息资源，能够实现各类城市管理服务资源的有效调配，提供城市公共服务的统一窗口，为市民、企业提供获取服务的统一入口（统一的热线号码、门户网站、服务大厅等）。

2.6.3以GIS和PCRM为支撑、话网互通的呼叫中心

    通过呼叫中心的建设，为市民提供包括电话（固定、移动）、短信、Internet、传真等多种接入手段，方便市民提出服务申请或者进行各类举报、投诉。呼叫中心以GIS系统为支撑，能够进行精确的呼叫定位和位置相关的信息搜索服务。通过PCRM系统，将用户身份、联系方式与其历史的呼叫信息（内容、位置等）综合管理，能够为市民提供个性化服务。同时，从呼叫中心接入的各类信息，在各种信息传输网络中都能够共享；而从门户网站上收集的各类信息（办事结果、公共生活信息等）也可以发送到市民的手机上。

2.6.4资源共享、系统联动互动 

    通过整合各类信息传输手段，方便信息的交换和共享，能够使得市、区、街道、社区、企业和公众都以自己适合的方式（电话、网站等），在同一时间、不同地方，连接到一个平台上互动，从而实现各类指令流、信息流、资源流的高效运转，防止信息中转传递的费时、失真情况，实现资源协调联动，能够防止重复建设的情况，在应急抢险中，能够加快反应速度，加强配合程度，减少不必要的损失。

2.6.5讲究检查监督、专业管理 

    对各类责任主体（政府机构、政府事业单位、企业）的各类责任行为都有相应的全面指标评价体系和应用系统；另一方面，检查监督的主体，一般问题（如：井盖的修补、垃圾的清扫等情况）可由市民、城管进行；而专业问题（如：管线或者道路的修复情况等），则必须由专业管理队伍进行，否则发现不了潜在问题，只会造成更大的隐患或者更多的损失。

2.6.6 GBC协同，行政成本低、综合效益高

    积极引导市民参与城市管理，可省去固定的行政编制，亦可提高市民的主人翁责任感，自律律他，带动整个社会风气的好转，也有利于加强民主、法制建设。而通过明确企业作为服务提供者的地位和职责，可以利用其现有的资源服务社会，也在城市管理中引入更多的经济运作方式，讲究少投入、多产出；通过制定服务流程规范、质量标准对其加强监管，可以减少各类事故和公民投诉。综上，能够减少行政成本，营造有序、和谐的社会。

2.6.7可伸缩、灵活性高

    根据城市管理要求和本地实际，在建设规模（框架定了，建多建少，看钱办事）、实现技术手段（有条件的可以采用GPS卫星定位、移动实时视频采集等）、服务内容（利用现有信息资源提供一部分服务，逐步扩展）以及运营模式（信息系统运营、呼叫中心运营等，可设置事业单位或者外包企业运作等）上可做到“量体裁衣”。

2.7应用模式

    依照城市公共管理服务责任划分及侧重点的不同，可以将GBC的应用划分为如下两种模式：

分类 项目	C-G型（属地自治型）	G-C型（政府集中型）
条件要求	一般，因地制宜	高
是否面向公共服务	是	否
是否实行综合管理	是，公共物台帐法（设施、城市环境）	是，城市部件法
责任区管理方法	以社区自治为主，空当辅之于机动性强的专业巡查	网格管理方式，设置统一的专职管理人员
市民参与	多，直接	少，间接
企业参与	作为服务的提供者直接参与	间接参与
事后核实	抽查核实	100％核实
处置报告机制	谁处置谁报告	设置专人，核实后报告
反馈机制	通过电话、短信、E－mail、网页等方式告知百姓	设置专人告知百姓
专人巡查	以市民参与为主，城管为辅 可外包，灵活	增加政府编制，不灵活

3应用展望 

    以GBC模式统领电子政务的总体规划和建设，可以增加电子政务建设的有效性，避免重复和浪费。 

    应用城市公共管理服务GBC系统，有助于实现管理有序和社会和谐。对政府来说，在公共管理和服务过程中，可以做到“责任清、数据明、协调快、决策准、服务好”。对于公共服务企业来说，可以实现“服务规范、信息共享、协同作业”；对于公众来说，可以“反映情况方便，请求援助快捷，获取服务及时”。而且，通过提高事后处置效率，降低损失；加强事前规划、事中监管，减少事故发生，长远来说，能够极大地降低政府公共服务的成本，预期的经济效益也非常可观。 

    另外，研究GBC模式的形成过程，对于电子商务领域的B2B，B2C，B2G的融合发展，也存在着一定的借鉴意义。

作者简介：

    李立明：建设部表彰“十五”全国建设科技先进个人；建设部部信息化专家委员会委员；北京市市政管理委员会科技处处长；北京市市政管理委员会信息中心主任；北京城市管理科技协会副会长兼秘书长；北京大学数学中国电子公务研究中心主任；中国行政学会科技发展研究中心电子公务研究室主任；2001年5月，首次提出“数字市政”设想；2002年出版《政府创新》一书。